Politique de conventions fiscales efficaces – un instrument essentiel pour mettre fin à l’érosion de la base d’imposition et au transfert des bénéfices en Afrique

Des conventions fiscales efficaces peuvent être de puissants outils pour le développement de l’Afrique lorsqu’elles sont conçues pour protéger les droits d’imposition du continent et encourager l’investissement. Pendant trop longtemps, des conventions mal rédigées ont permis le transfert de bénéfices, la double non-imposition et le chalandage fiscal, érodant les recettes mêmes dont les pays africains ont besoin pour financer leurs priorités.

Les conventions fiscales sont souvent présentées comme des instruments techniques qui soutiennent discrètement le commerce et l’investissement en supprimant la double imposition et en offrant des assurances aux investisseurs transfrontaliers. En réalité, elles sont au cœur de la lutte pour savoir qui peut imposer quoi, où et combien dans une économie mondialisée dominée par des entreprises multinationales. À travers l’Afrique, les gouvernements ont signé des dizaines de conventions dans l’espoir d’attirer des capitaux étrangers et d’approfondir les liens économiques. Tout comme la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) du point de vue des échanges commerciaux, ces accords visent à supprimer ou réduire les obstacles à l’activité commerciale, des droits de douane aux taxes nationales qui se chevauchent. Lorsqu’elles sont bien conçues, elles peuvent réduire la double imposition juridique et économique, lutter contre la discrimination fiscale, offrir des plateformes prévisibles de règlement des différends et renforcer la confiance des investisseurs.

Pourtant, les mêmes instruments ont trop souvent été utilisés contre les intérêts africains. Des conventions à définitions étroites ou dépassées, de faibles taux de retenue à la source et des règles anti-abus peu efficaces ont favorisé la création de structures de planification fiscale agressives qui privent les pays d’origine des bénéfices. Le résultat est une perception croissante que les conventions fiscales, au lieu d’être des accords équilibrés, sont parfois devenues des conduits d’érosion de la base d’imposition et de transfert de bénéfices plutôt que de véritables vecteurs de coopération économique mutuellement bénéfique.

La croissance rapide du commerce transfrontalier, de la numérisation et des nouveaux modèles économiques a permis aux multinationales d’étendre plus facilement leurs activités à de nombreux pays tout en conservant une présence réduite dans chaque juridiction. Les entreprises exposées à différentes règles fiscales ont rapidement exploité les lacunes et les incompatibilités entre les lois nationales et les dispositions des conventions. Dans ce contexte, certains aspects des conventions ont créé des avantages inattendus pour les contribuables qui n’étaient jamais censés en bénéficier. Le chalandage fiscal est l’exemple le plus visible, où les investissements sont acheminés via des juridictions intermédiaires uniquement pour accéder à des taux de retenue à la source plus bas, des exemptions plus larges ou des définitions plus favorables de la présence imposable.

Ce comportement prend de nombreuses formes. Les conventions fiscales ont été utilisées pour créer des opportunités de non-imposition ou une réduction sensible de la fiscalité de certaines sources de revenus. Dans d’autres cas, les multinationales organisent leur résidence fiscale de manière à bénéficier de plusieurs niveaux d’allègements fiscaux. Il est désormais courant de voir des opérations structurées spécifiquement pour éviter la création d’un établissement stable imposable dans l’État d’origine, même lorsqu’il y a une activité économique significative et une création de valeur. Les niveaux de participation sont parfois suffisamment augmentés pour être éligibles à des taux réduits de retenue sur les dividendes, souvent juste avant d’importantes distributions de bénéfices.

Les structures de financement reposent souvent sur des instruments hybrides considérés comme de la dette dans un État et des capitaux propres dans un autre, créant des inadéquations entre déduction et exemption. Les entreprises organisent également les transactions de manière que les plus-values sur les actifs situés dans des pays africains échappent entièrement à l’imposition dans ces juridictions. Chacune de ces machinations se traduit par des pertes de recettes pour les trésors africains et, avec le temps, elles sapent l’équité et la crédibilité du régime fiscal, alimentent le scepticisme public et affaiblissent le contrat social.

Pour inverser ce schéma, les pays africains ont besoin de politiques fiscales qui recentrent les droits d’imposition à la source. Les lois nationales dans de nombreuses juridictions confèrent déjà de larges pouvoirs pour taxer les revenus issus d’activités exercées à l’intérieur de leurs frontières. C’est souvent à la table des conventions que ces droits sont dilués ou renoncés. Une politique africaine de conventions fiscales efficaces devrait garantir que les conventions soutiennent le commerce et l’investissement internationaux sans sacrifier des recettes critiques.

Cela commence par une approche claire en ce qui concerne le capital et la fortune. Les conventions devraient couvrir explicitement les impôts sur les capitaux lorsque cela est pertinent, en particulier pour les pays introduisant ou renforçant l’impôt sur la fortune, afin que les réseaux de conventions ne vident pas ces réformes de leur substance Les règles conventionnelles d’établissement stable devraient être renforcées de manière à respecter, à minima, le droit national. Cela signifie s’assurer que les définitions des établissements stables couvrent les contrats de commissionnaires, les agents à charge et la fragmentation artificielle des activités destinées à éviter une présence imposable. Lorsqu’un établissement stable existe, un concept plus large de « force d’attraction » peut aider à garantir que les bénéfices issus des ventes et activités étroitement liées soient correctement attribués et taxés dans la juridiction source.

Les pays riches en ressources naturelles font face à des risques particuliers lorsque la politique sur les conventions ne protège pas adéquatement leur position. Les États dotés de ressources pétrolières, gazières et minérales doivent disposer explicitement de conventions qui réservent les droits d’imposition sur les revenus issus de l’exploration et de l’exploitation. Sans ces dispositions, des gains importants peuvent s’accumuler entièrement en dehors du filet fiscal du pays d’origine. La même logique s’applique aux services et à l’économie numériques. Compte tenu de l’ampleur des services transfrontaliers et de leur nature déductible fiscalement dans la juridiction payante, les pays africains devraient préserver leur droit à imposer les paiements au titre de services pertinents, y compris ceux effectués à distance via des plateformes numériques ou sur Internet. De nombreuses juridictions africaines taxent également certaines activités d’assurance et les revenus d’emploi de manière à refléter les marchés du travail et les modèles économiques locaux. Les conventions devraient être rédigées pour préserver ces approches, y compris des dispositions permettant l’imposition brute des primes d’assurance et garantissant que les employés mobiles soient taxés là où la valeur réelle est créée.

Un autre domaine crucial est la fiscalité des transferts indirects offshore. Pour éviter l’érosion de l’impôt sur les plus-values sur les actifs de grande valeur, les conventions devraient conserver les droits d’imposition sur les gains résultant de l’aliénation d’actions offshore dont la valeur provient de biens situés dans l’État d’origine. Sans ces règles, il devient facile pour les investisseurs de vendre des parts dans des actifs africains de valeur via des sociétés holding offshore, réalisant ainsi d’importants gains qui échappent aux impôts dans le pays où la valeur sous-jacente est générée. Il ne s’agit pas de simples ajustements techniques ; ce sont des garanties pratiques pour les gouvernements cherchant à saisir une part équitable de la valeur générée dans leurs juridictions.

En plus des règles d’origine plus strictes, une politique moderne de conventions fiscales africaines doit fermer la porte à l’abus des conventions par des dispositions robustes contre l’évitement fiscal. L’expérience a montré que des objectifs larges et de bonnes intentions dans un préambule ne suffisent pas.

Le texte de la convention doit contenir des critères et des limites clairs qui empêchent son utilisation dans des circonstances que les États contractants n’ont jamais eu l’intention de couvrir. Les exigences relatives à la propriété effective et les critères de substance économique devraient être des conditions préalables à toute exemption ou réduction de taux. Il ne devrait pas suffire qu’une entité soit résidente dans un État partenaire à la convention ; elle doit également être le véritable propriétaire effectif des revenus et posséder une réelle substance économique dans cette juridiction.

Les conventions devraient également comporter des dispositions qui limitent les avantages ou d’autres règles ciblées qui restreignent l’accès à la protection des conventions aux personnes réellement admissibles. Cela est nécessaire pour empêcher que les sociétés-écrans et les accords de transfert n’accèdent à des avantages destinés aux entreprises actives et aux investisseurs authentiques. En ce qui concerne les entités à double résidence, des règles doivent clarifier la résolution des cas lorsque les critères traditionnels de départage sur le siège de direction effective ne s’appliquent pas, afin d’empêcher que les entités ne choisissent opportunément leur résidence à des fins fiscales. À mesure que l’utilisation d’entités fiscalement transparentes se développe, les conventions doivent fournir un langage clair sur le moment et la manière dont les résidents peuvent réclamer des avantages de conventions pour les revenus obtenus par ces véhicules.

Pour lutter contre la double non-imposition, les pays africains devraient promouvoir des dispositions limitant les avantages des conventions lorsque l’autre État contractant soumet les revenus concernés à une imposition faible ou nulle. Aussi, les préambules devraient être mis à jour pour préciser explicitement que l’objectif de la convention est d’éliminer la double imposition sans créer des possibilités d’évasion fiscale, d’évitement ou de double non-imposition. Des règles spécifiques anti-abus visant à éviter le statut d’établissement stable, y compris par le fractionnement artificiel des contrats ou la fragmentation des activités, sont tout aussi importantes. Ensemble, ces mesures révisent les conventions de manière qu’elles soutiennent une véritable activité économique transfrontalière tout en rendant plus difficile pour des structures de planification fiscale agressives de se cacher derrière un langage formel.

Malgré leurs risques, les conventions fiscales restent des instruments importants qui favorisent les relations économiques transfrontalières. La question n’est pas de savoir si les pays africains devraient conclure des conventions fiscales, mais comment ils devraient les concevoir, les renégocier et, si nécessaire, accorder des modalités de sortie qui ne sont clairement pas dans l’intérêt public. Des conventions bien conçues peuvent protéger les investissements étrangers en réduisant le risque de double imposition sans allègement et de discrimination arbitraire. Elles peuvent fournir un cadre stable et un forum pour résoudre les différends fiscaux transfrontaliers, par exemple par des procédures d’accord mutuel qui aident à éviter la double imposition et à réduire l’incertitude. Elles sont également susceptibles de permettre la coopération administrative, notamment une assistance au recouvrement et à l’échange de renseignements, ce qui devient de plus en plus vital pour faire respecter les lois fiscales dans une économie où les capitaux, les services et les données circulent rapidement à travers les frontières.

Étant donné les avantages et les inconvénients des conventions fiscales, l’ATAF accroît son soutien aux États membres en élaborant un Modèle de convention fiscale et des commentaires détaillés. Ces outils sont conçus pour doter les négociateurs africains d’un plan cohérent et centré sur l’Afrique lorsqu’ils négocient des conventions. Le Modèle de convention fiscale de l’ATAF instaurera de solides droits d’imposition basés sur l’origine et qui reflètent la position structurelle de nombreuses économies africaines en tant qu’importateurs de capitaux et exportateurs de matières premières. Il intégrera des normes modernes anti-évitement adaptées aux réalités africaines, y compris la numérisation et la prévalence des activités informelles, et fournira des options pratiques de rédaction et des commentaires explicatifs sur lesquels les autorités fiscales pourront s’appuyer pour améliorer à la fois les nouvelles conventions et la révision des accords hérités.

En fin de compte, une politique de conventions fiscales efficaces est un instrument essentiel pour éradiquer l’érosion des bases d’imposition et le transfert des bénéfices en Afrique. C’est aussi un test pour savoir si les règles fiscales internationales peuvent être remaniées pour soutenir, plutôt que saper, les efforts de mobilisation des ressources intérieures des pays africains pour leur propre développement. En ancrant les négociations de conventions dans un cadre politique clair et en utilisant des outils tels que le Modèle de convention fiscale de l’ATAF, les pays africains peuvent passer du statut de simples exécutants des règles à celui d’acteurs influents dans le système fiscal mondial.