ARTIGO DE OPINIÃO: Infra-estruturas em Falta para a Mobilização de Receitas Internas

Quando as discussões se centram nas infra-estruturas, frequentemente a atenção recai sobre estradas, pontes, portos, centrais eléctricas e redes digitais. No entanto, algumas das infra-estruturas mais importantes que sustentam as ambições de desenvolvimento de África não se encontram no betão ou no aço, mas sim nas competências, nos conhecimentos especializados e na liderança das pessoas responsáveis pela mobilização das receitas públicas.

Os sistemas fiscais não funcionam apenas com base em políticas. As leis fiscais não geram receitas por si só, nem as plataformas digitais melhoram automaticamente o cumprimento das obrigações fiscais. Por trás de cada reforma, programa de auditoria, investigação e iniciativa de conformidade bem-sucedidos, estão profissionais qualificados com o conhecimento e a experiência necessários para transformar políticas em resultados. Este capital humano é frequentemente ignorado nas discussões sobre a mobilização de receitas internas, mas continua a ser um dos factores determinantes mais importantes para que as administrações tributárias possam responder eficazmente a ambientes económicos e fiscais cada vez mais complexos.

Por Que Razão o Capital Humano é uma Infra-estrutura Crucial

Quando bem compreendidas, as infra-estruturas definem-se não pela sua forma física, mas pela sua função. Os economistas descrevem as infra-estruturas como o conjunto fundamental de activos que permite que outras actividades económicas tenham lugar: activos construídos através de investimento deliberado e sustentado, que proporcionam rendimentos a longo prazo, se desvalorizam sem manutenção e geram benefícios que vão muito além daqueles que os utilizam directamente. À luz desta definição, a capacidade profissional de uma administração fiscal enquadra-se inequivocamente nesta categoria.

Os economistas especializados em desenvolvimento distinguem cada vez mais entre infra-estruturas “tangíveis” ou seja, as redes físicas de transportes, energia e telecomunicações, e infra-estruturas “intangíveis” ou seja, as instituições, os sistemas e as capacidades humanas através das quais as sociedades organizam a vida económica. Os tribunais, os quadros regulamentares, os sistemas financeiros e as administrações públicas enquadram-se nesta segunda categoria. Uma administração tributária competente está entre os activos intangíveis mais importantes, por uma razão simples: é a infra-estrutura que financia todas as outras.

O capital humano na administração tributária apresenta todas as características definidoras de infra-estruturas. É desenvolvido através de investimento deliberado ao longo de anos, em vez de ser adquirido da noite para o dia; um auditor experiente em preços de transferência ou um especialista em troca de informações representa uma década ou mais de formação acumulada, mentoria e experiência prática. Desvaloriza-se sem manutenção, uma vez que competências adquiridas há apenas cinco anos podem tornar-se obsoletas devido a novos modelos de negócio, novas tecnologias e novos mecanismos de evasão fiscal. Gera retornos que vão muito além do indivíduo, uma vez que um único auditor qualificado pode proteger receitas que representam um múltiplo do custo da sua formação, e o conhecimento que transfere aos colegas acumula-se em toda a instituição. E, tal como uma estrada ou uma rede eléctrica, a sua ausência constitui uma limitação determinante: onde a capacidade não existe, a receita simplesmente não pode ser mobilizada, por mais sólida que seja a legislação em vigor.

Dos Recursos Humanos ao Capital Humano

Reconhecer as pessoas como infra-estruturas exige uma mudança na forma como as administrações encaram o seu pessoal, porque recursos humanos e capital humano não são a mesma coisa. Os recursos humanos referem-se às pessoas que uma organização emprega: o número de efectivos, a folha de pagamentos, o organograma. O capital humano descreve o que essas pessoas são capazes de fazer colectivamente: o conjunto de conhecimentos, competências, discernimento e experiência que podem mobilizar ao serviço do mandato da instituição. Todas as administrações tributárias dispõem de recursos humanos. Nem todas as administrações tributárias os converteram em capital humano.

Essa conversão é um processo deliberado e gerido. Exige percursos de aprendizagem estruturados, em vez de formação pontual; quadros de competências que definam as aptidões exigidas por cada função; percursos de liderança que preparem a próxima geração de gestores antes de estes serem necessários; sistemas de gestão do conhecimento que retenham a especialização institucional quando os indivíduos saem da organização; e estruturas de carreira capazes de atrair e reter talentos especializados escassos num mercado competitivo. Exige também uma avaliação, para que os esforços de desenvolvimento sejam direccionados para onde as lacunas de competências são maiores e as consequências em termos de receitas mais significativas. As administrações que fazem esta transição deixam de tratar os orçamentos de formação como despesas discricionárias a serem eliminadas em anos difíceis e passam a tratá-los como investimento de capital, com o planeamento, a protecção e a monitorização do desempenho que o investimento de capital exige.

O Investimento do ATAF nas Infra-estruturas Humanas de África

É precisamente aqui que o trabalho do Fórum Africano de Administrações Tributárias (ATAF) dá o seu contributo. Em toda a África, as administrações tributárias operam num contexto em rápida evolução. A digitalização, as transações transfronteiriças, os fluxos financeiros ilícitos, os sofisticados mecanismos de evasão fiscal e as tecnologias emergentes estão a remodelar a forma como as autoridades fiscais trabalham. Acompanhar estes desenvolvimentos exige um investimento contínuo nas pessoas. Auditores, investigadores, especialistas em política fiscal, responsáveis pela conformidade, profissionais da troca de informações e líderes na área fiscal têm de desenvolver constantemente novas competências para enfrentar desafios que não existiam há uma década.

De acordo com o Relatório Anual de 2025 do ATAF, as administrações tributárias africanas continuam a dar cada vez mais importância ao desenvolvimento profissional e aos conhecimentos técnicos especializados. Só em 2025, o ATAF ministrou 23 programas de formação especializada através da Academia Fiscal do ATAF, alcançando 2 433 funcionários fiscais de 43 países, e prestou apoio de assistência técnica a 35 países membros. Esta escala tem-se mantido ao longo dos anos: 2 214 funcionários receberam formação em 2024, 2 053 em 2023 e 2 054 em 2022, provenientes de mais de 40 países em cada ano.

A qualidade deste investimento é avaliada e os dados são coerentes. Os inquéritos aos participantes apresentados nos relatórios anuais do ATAF registaram índices de satisfação e relevância superiores a 90% todos os anos nos últimos cinco anos. Em 2021, 98% dos participantes consideraram a formação do ATAF útil. Em 2022, 91% classificaram as ofertas como muito relevantes para as suas necessidades, enquanto 99% dos participantes na assistência técnica manifestaram satisfação com o apoio recebido. Em 2023, 99% dos inquiridos afirmaram a relevância da formação, 93% manifestaram satisfação com os programas e 96% confirmaram que a formação reforçou a sua capacidade técnica.

Ainda mais revelador é o que os inquéritos revelam sobre a aplicação prática, o ponto em que a formação se torna infra-estrutura. Em 2024, 88% dos participantes aplicaram os conhecimentos e competências adquiridos na formação do ATAF no seu trabalho e 82% registaram melhorias no desempenho profissional em consequência disso. Em 2025, 91% dos participantes referiram que a formação aumentou a respectiva eficácia nas suas funções profissionais, 95% transmitiram os conhecimentos e competências adquiridos a colegas e instituições parceiras, 86% continuaram a utilizar os materiais de formação no seu trabalho quotidiano e 77% observaram mudanças tangíveis nas práticas, políticas, procedimentos ou sistemas do seu departamento ou instituição. Este último número merece destaque: três em cada quatro intervenções de formação estão a produzir não apenas indivíduos melhores, mas também instituições transformadas, que é precisamente o efeito cumulativo que distingue as infra-estruturas das despesas. Estas iniciativas vão cada vez mais além da formação tradicional em sala de aula para se concentrarem na aplicação prática, na aprendizagem entre pares, na resolução de problemas e no desenvolvimento de competências que possam ser aplicadas imediatamente no local de trabalho. O objectivo já não é simplesmente transferir conhecimento, mas reforçar a capacidade dos funcionários de enfrentar os desafios reais da administração tributária e de produzir resultados mensuráveis.

A formação é apenas um dos canais através dos quais se constroem estas infra-estruturas humanas. O programa de publicações do ATAF desempenha uma função complementar, codificando os conhecimentos especializados africanos para que possam ser partilhados, aplicados e preservados em todo o continente. Guias técnicos, abordagens sugeridas para a elaboração de legislação fiscal, conjuntos de ferramentas sobre preços de transferência e troca de informações, a publicação anual “Perspectiva Tributária Africana” e a investigação produzida através da Rede Africana de Investigação Fiscal formam, em conjunto, um corpus crescente de conhecimento desenvolvido por africanos, para as realidades africanas. Enquanto a formação desenvolve as capacidades dos indivíduos, as publicações institucionalizam-nas, garantindo que os conhecimentos especializados, conquistados com esforço, não abandonem a administração quando um funcionário sai de funções e que os funcionários de um país possam recorrer à experiência acumulada de quarenta e três outros.

O Retorno do Investimento em Infra-estruturas Humanas

O retorno deste investimento está a tornar-se cada vez mais evidente. Em 2025, as intervenções de reforço de capacidades e assistência técnica do ATAF nos seus países membros contribuíram para mais de 685,8 milhões de dólares em receitas adicionais e 907,8 milhões de dólares em avaliações fiscais adicionais. Estes resultados fazem parte de uma tendência mais ampla. Desde 2016, as intervenções apoiadas pelo ATAF contribuíram para mais de 6 mil milhões de dólares em liquidações fiscais e 2,8 mil milhões de dólares em receitas em toda o continente, demonstrando como os investimentos nas pessoas se traduzem num melhor desempenho das receitas e em administrações tributárias mais resilientes.

O impacto destes investimentos não se mede pelo número de formações ministradas ou de certificados atribuídos. Mede-se pelo que acontece quando os funcionários regressam às suas administrações e aplicam novas competências aos desafios do mundo real. Os auditores identificam riscos anteriormente não detectados. Os investigadores descobrem activos ocultos e fluxos financeiros ilícitos. Os especialistas recorrem cada vez mais aos mecanismos de troca de informações e aos dados sobre a titularidade efectiva. Os responsáveis pela conformidade reforçam as abordagens de gestão de risco e melhoram a interacção com os contribuintes. Ao longo do tempo, estas capacidades individuais contribuem para instituições mais fortes e sistemas fiscais mais eficazes.

O desenvolvimento da liderança é igualmente importante. As administrações tributárias modernas operam em ambientes caracterizados por rápidas mudanças tecnológicas, expectativas crescentes dos contribuintes e exigências cada vez maiores em matéria de responsabilização e transparência. Lidar com estas realidades requer líderes capazes de gerir a mudança, inspirar equipas, promover a inovação e orientar as instituições através de reformas complexas. Desenvolver essa capacidade de liderança é, portanto, tão importante quanto reforçar os conhecimentos técnicos, e é por isso que os programas executivos e de liderança figuram agora ao lado dos cursos técnicos na oferta da Academia Fiscal da ATAF.

Perspectivas para o Futuro

É provável que a importância do capital humano na administração tributária venha a aumentar. A inteligência artificial, a análise avançada de dados, os activos digitais e as novas formas de actividade económica estão a transformar o panorama fiscal global. A capacidade das administrações tributárias para se adaptarem a estas mudanças dependerá não só da tecnologia e da legislação, mas também do facto de os seus colaboradores possuírem as competências necessárias para as compreender e a elas responder.

À medida que os governos e os parceiros de desenvolvimento continuam a investir em infra-estruturas para apoiar o crescimento económico e o desenvolvimento, surge uma oportunidade para alargar a compreensão do que são as infra-estruturas. A par dos investimentos em estradas, energia e conectividade digital, há fortes argumentos a favor do investimento nas pessoas que ajudam a financiar estas prioridades através de uma mobilização eficaz das receitas internas. O reforço de capacidades deve, portanto, ser encarado não como uma actividade de apoio, mas como um investimento estratégico nas infra-estruturas humanas que sustentam uma administração tributária eficaz.

As estradas ligam os mercados. As centrais eléctricas impulsionam a indústria. As redes digitais ampliam as oportunidades. Mas nada disto pode ser financiado de forma sustentável sem profissionais qualificados capazes de mobilizar receitas públicas. À medida que os países africanos continuam a reforçar a mobilização de receitas internas, investir em talentos na área da administração tributária poderá revelar-se um dos mais importantes investimentos em infra-estruturas de todos.

A Mobilização de Receitas Internas Deve Assumir um Papel Central na Agenda de Desenvolvimento de África

“A tributação não é uma nota de rodapé técnica do desenvolvimento. É a expressão fiscal da soberania”, salientou a Secretária Executiva da ATAF, Sr.ª Mary Baine, durante a Reunião do Grupo Africano em 2026, em Banjul, na Gâmbia, onde Ministros das Finanças africanos, governadores de bancos centrais e parceiros de desenvolvimento debateram o tema “Transformar as economias africanas através do investimento, da inovação e da inclusão”. Apelou aos governos e aos parceiros de desenvolvimento que atribuíssem à mobilização de receitas internas a mesma prioridade estratégica que à gestão da dívida, ao comércio e à estabilidade monetária.

A Sr.ª Baine referiu que sistemas de receitas internas mais sólidos beneficiam tanto os países mutuários como os parceiros de desenvolvimento, tornando a dívida mais sustentável, as finanças públicas mais resilientes e o financiamento do desenvolvimento mais previsível. Encorajou os governos africanos a reforçarem as estratégias de receitas, a reverem isenções e incentivos fiscais onerosos, a aprofundarem a inclusão financeira e a promoverem uma coordenação mais estreita entre a política fiscal e a política monetária.

Salientando o papel de administrações fiscais eficazes na conversão de reformas políticas em resultados tangíveis em termos de receitas, observou que o ATAF continua a apoiar os países membros através de assistência técnica, desenvolvimento de capacidades, aprendizagem entre pares, reforma legislativa, melhoria da conformidade, preços de transferência, troca de informações, transformação digital e modernização institucional.

No que diz respeito à transparência fiscal, a Sr.ª Baine sublinhou a importância de se reforçar a capacidade de África para combater os fluxos financeiros ilícitos e a transferência de lucros. Destacou a parceria do ATAF com a Autoridade Tributária da Zâmbia e o Grupo do Banco Mundial para desenvolver uma solução informática no âmbito da Troca Automática de Informações (AEOI) africana, concebida por africanos para as administrações tributárias africanas, que proporciona uma plataforma segura, acessível e sustentável para implementar as normas internacionais de transparência fiscal.

Apelou ainda a um investimento contínuo em organizações fiscais regionais que desenvolvem soluções lideradas por africanos para desafios comuns. Desde 2016, a assistência técnica apoiada pelo ATAF contribuiu para mais de 6 mil milhões de dólares em liquidações fiscais adicionais e mais de 2,8 mil milhões de dólares em receitas arrecadadas pelos países membros. Só em 2025, as intervenções apoiadas pelo ATAF geraram 907,8 milhões de dólares em liquidações fiscais adicionais, dos quais 685,8 milhões de dólares foram cobrados com sucesso.

Olhando para o futuro, a Sr.ª Baine destacou o programa “Medidas Fiscais para o Desenvolvimento em África” (RADA), iniciativa do ATAF que visa duplicar o impacto das intervenções que apoia até 2030, referindo que aquele programa fora aprovado na Quarta Conferência Internacional sobre o Financiamento do Desenvolvimento (FfD4). Exortou os países africanos a envolverem-se estrategicamente nas negociações em curso sobre a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Cooperação Fiscal Internacional, salientando que as decisões que estão a ser tomadas hoje iriam definir os direitos de tributação sobre os serviços e a economia digital para as gerações futuras. “A soberania não exercida é soberania cedida”, concluiu.