Uma política eficaz em matéria de convenções fiscais — Um instrumento fundamental para combater a erosão da base tributável e a transferência de lucros em África

Convenções fiscais eficazes podem ser instrumentos poderosos para o desenvolvimento de África – mas apenas se forem concebidas para proteger os direitos de tributação do continente e para promover o investimento. Durante demasiado tempo, convenções mal redigidas têm permitido a transferência de lucros, a dupla não‑tributação e tentativas de acesso indevido a benefícios ao abrigo de convenções fiscais, prejudicando precisamente as receitas de que os países africanos necessitam para financiar as suas próprias prioridades.

As convenções fiscais são frequentemente apresentadas como instrumentos técnicos que apoiam discretamente o comércio e o investimento, eliminando a dupla tributação e proporcionando segurança aos investidores transfronteiriços. Na realidade, estão no centro da disputa sobre quem pode tributar o quê, onde e em que medida, numa economia globalizada dominada por empresas multinacionais. Em toda África, os governos assinaram dezenas de convenções na esperança de atrair capital estrangeiro e estreitar os laços económicos. Tal como a Zona de Comércio Livre Continental Africana (ZCLCA) no domínio comercial, estes acordos têm como objectivo eliminar ou reduzir as barreiras à actividade empresarial, desde os direitos aduaneiros até aos impostos nacionais sobrepostos. Quando devidamente concebidos, podem reduzir a dupla tributação jurídica e económica, combater a discriminação fiscal, proporcionar mecanismos previsíveis para a resolução de litígios e reforçar a confiança dos investidores.

No entanto, esses mesmos instrumentos têm sido utilizados com demasiada frequência contra os interesses africanos. Convenções com definições restritas ou desactualizadas, baixas taxas de imposto de retenção na fonte e regras anti‑abuso pouco rigorosas têm facilitado a criação de estruturas de planeamento fiscal agressivas que retiram os lucros dos países de origem. O resultado é uma percepção cada vez mais clara de que as convenções fiscais, em vez de serem acordos equilibrados, se tornaram, por vezes, canais para a erosão da base tributável e a transferência de lucros, e não verdadeiros instrumentos de cooperação económica mutuamente vantajosa.

O rápido crescimento do comércio transfronteiriço, da digitalização e de novos modelos empresariais facilitou às empresas multinacionais a sua actividade em vários países, mantendo uma presença reduzida em cada jurisdição. As empresas sujeitas a diferentes regimes fiscais têm-se apressado a explorar as lacunas e as discrepâncias entre a legislação nacional e as disposições contidas nas convenções. Neste contexto, certas disposições contidas nas convenções criaram vantagens indesejadas para os contribuintes que nunca deveriam ter beneficiado delas. As tentativas de acesso indevido a benefícios ao abrigo de convenções fiscais são o exemplo mais evidente, em que os investimentos são canalizados através de jurisdições intermediárias com o único objectivo de aceder a taxas de imposto de retenção na fonte mais baixas, isenções mais amplas ou definições mais favoráveis de presença tributável.

Este comportamento assume diversas formas. As convenções fiscais têm sido utilizadas para criar oportunidades de isenção fiscal ou de redução significativa da tributação de certas fontes de rendimento. Noutros casos, os grupos multinacionais criam situações de residência fiscal múltipla para obterem vários níveis de benefícios fiscais. É hoje comum observar operações estruturadas especificamente para evitar a constituição de um estabelecimento estável tributável no Estado de origem, mesmo quando existe uma actividade económica significativa e uma criação de valor. Por vezes, os níveis de participação accionária são aumentados apenas o suficiente para se beneficiar de taxas reduzidas de imposto de retenção na fonte sobre dividendos, o que acontece frequentemente imediatamente antes de grandes distribuições de lucros.

As estruturas de financiamento recorrem frequentemente a instrumentos híbridos que são considerados dívida num Estado e capital próprio noutro, o que dá origem a discrepâncias entre deduções e isenções. As empresas também organizam as transacções para que as mais-valias sobre activos localizados em países africanos fiquem totalmente isentas de tributação nessas jurisdições. Cada um destes dispositivos traduz-se numa perda de receitas para os tesouros africanos e, a longo prazo, compromete a equidade e a credibilidade do sistema fiscal, alimenta o cepticismo da população e enfraquece o contrato social.

Para inverter esta tendência, os países africanos precisam de políticas em matéria de convenções fiscais que voltem a colocar os direitos de tributação com base na fonte no centro das atenções. A legislação nacional de muitas jurisdições já confere amplos poderes para tributar os rendimentos decorrentes de actividades realizadas dentro das suas fronteiras; é frequentemente na negociação de convenções que esses direitos são diluídos ou cedidos. Uma política eficaz em matéria de convenções fiscais africanas deve garantir que estas convenções apoiem o comércio e o investimento internacionais sem comprometer receitas essenciais.

Isso começa por uma abordagem clara em relação ao capital e à riqueza. As convenções devem abranger explicitamente os impostos sobre o capital, sempre que tal se justifique, especialmente no caso dos países que introduzem ou reforçam a tributação da riqueza, para que as redes de convenções não comprometam essas reformas. As regras relativas ao estabelecimento estável previstas nas convenções devem ser reforçadas e, no mínimo, harmonizadas com a legislação nacional. Isso significa garantir que as definições de estabelecimento estável abranjam os acordos de comissionista, os agentes dependentes e a fragmentação artificial de actividades destinada a evitar uma presença tributável. Quando existe um estabelecimento estável, um conceito mais abrangente de «força de atracção» pode ajudar a garantir que os lucros decorrentes de vendas e actividades estreitamente relacionadas sejam devidamente atribuídos e tributados na jurisdição de origem.

Os países ricos em recursos naturais enfrentam riscos específicos quando a política de convenções fiscais não protege adequadamente a sua posição. Os Estados dotados de recursos petrolíferos, gasosos e minerais necessitam de disposições explícitas nas convenções, que lhes reservem o direito de tributar os rendimentos provenientes da sua prospecção e exploração. Sem essas disposições, ganhos significativos podem ficar totalmente fora da rede fiscal do país de origem. A mesma lógica aplica-se aos serviços e à economia digital. Dada a dimensão dos serviços transfronteiriços e o facto de estes serem dedutíveis para efeitos fiscais na jurisdição do pagador, os países africanos devem preservar o seu direito de tributar os pagamentos relativos a esses serviços, incluindo os prestados à distância através de plataformas digitais ou pela Internet. Muitas jurisdições africanas também tributam determinadas actividades de seguros e rendimentos do trabalho de forma a reflectir os mercados de trabalho e os modelos empresariais locais, devendo as convenções ser redigidas de modo a preservar estas abordagens, incluindo disposições que permitam a tributação bruta dos prémios de seguro e garantam que os trabalhadores itinerantes sejam tributados no local onde o valor real é criado.

Outra área crucial é a tributação das transferências indirectas offshore. Para evitar a erosão do imposto sobre mais-valias de activos de elevado valor, as convenções devem manter os direitos de tributação sobre as mais-valias decorrentes da alienação de açcões offshore cujo valor derive de bens situados no Estado de origem. Sem essas regras, torna-se fácil para os investidores venderem participações em activos africanos de valor através de sociedades gestoras offshore, obtendo lucros avultados que escapam à tributação no país onde o valor subjacente é gerado. Não se trata de meros aperfeiçoamentos técnicos; são salvaguardas práticas destinadas a garantir que os governos consigam obter uma parte justa do valor gerado nas suas economias.

Para além de regras de tributação na fonte mais rigorosas, uma política africana moderna em matéria de convenções fiscais deve impedir o abuso das convenções através de disposições robustas contra a elisão fiscal. A experiência tem demonstrado que não basta incluir objectivos gerais e boas intenções num preâmbulo; o texto da convenção deve conter critérios e limitações claros que impeçam a sua aplicação em circunstâncias que os Estados contratantes nunca pretenderam abranger. Os requisitos relativos à propriedade efectiva e os testes de substância económica devem constituir uma condição prévia para qualquer isenção ou taxa reduzida. Não deve bastar que uma entidade seja simplesmente residente num país signatário da convenção; deve também ser o verdadeiro beneficiário efectivo dos rendimentos e possuir uma substância económica real nessa jurisdição.

As convenções devem também incluir disposições do tipo «limitação de benefícios» ou outras regras específicas que restrinjam o acesso a benefícios ao abrigo da convenção a pessoas que realmente preencham os requisitos. Isto é essencial para impedir que empresas de fachada e estruturas de passagem tenham acesso a benefícios que se destinavam a empresas em actividade e a investidores genuínos. No que se refere às entidades com dupla residência, as regras devem esclarecer como os casos devem ser resolvidos quando os critérios tradicionais de desempate relativos ao local de direcção efectiva não se aplicam, a fim de impedir que as entidades escolham de forma oportunista a sua residência para efeitos fiscais. À medida que o recurso a entidades fiscalmente transparentes se generaliza, as convenções devem definir claramente em que circunstâncias e de que forma os residentes podem beneficiar das vantagens previstas nas convenções relativamente aos rendimentos obtidos através desses veículos.

Para combater a dupla não-tributação, os países africanos devem insistir na adopção de disposições que limitem os benefícios ao abrigo de convenções quando o outro Estado contratante sujeitar os rendimentos em causa a uma tributação reduzida ou nula. Ao mesmo tempo, os preâmbulos devem ser actualizados de modo a indicar explicitamente que o objectivo da convenção é eliminar a dupla tributação, sem criar oportunidades para a evasão fiscal, a elisão fiscal ou a dupla não-tributação. São igualmente importantes regras específicas contra a evasão ao estatuto de estabelecimento estável, nomeadamente através da dispersão artificial de contratos ou da fragmentação de actividades. Em conjunto, estas medidas reajustam as convenções de modo a que estas apoiem uma verdadeira actividade económica transfronteiriça, ao mesmo tempo que tornam mais difícil que estruturas de planeamento fiscal agressivas se escondam por trás de uma linguagem formal.

Apesar dos riscos que acarretam, as convenções fiscais continuam a ser instrumentos importantes para promover relações económicas transfronteiriças. A questão não é se os países africanos devem celebrar convenções, mas sim como devem elaborá-las, renegociá-las e, quando necessário, rescindir acordos que claramente não servem o interesse público. Convenções bem elaboradas podem proteger investimentos estrangeiros, reduzindo o risco de dupla tributação não dedutível e de discriminação arbitrária. Podem proporcionar um quadro estável e um fórum para a resolução de litígios fiscais transfronteiriços, por exemplo, através de procedimentos de acordo mútuo que ajudam a evitar a dupla tributação e a reduzir a incerteza. Podem também facilitar a cooperação administrativa, incluindo a assistência na cobrança de impostos e a troca de informações, o que se revela cada vez mais essencial para a aplicação da legislação fiscal numa economia em que o capital, os serviços e os dados circulam rapidamente através das fronteiras.

Reconhecendo tanto as vantagens como os riscos das convenções fiscais, o ATAF está a intensificar o seu apoio aos Estados-Membros através da elaboração de um Acordo-Modelo do ATAF e de comentários detalhados. Estas ferramentas foram concebidas para dotar os negociadores africanos de um modelo coerente e centrado em África quando se sentarem à mesa das negociações. O Modelo do ATAF irá consagrar direitos de tributação sólidos baseados na origem, que reflectem a posição estrutural de muitas economias africanas enquanto importadoras de capital e exportadoras de matérias-primas. Irá integrar normas modernas de combate à elisão fiscal adaptadas às realidades africanas, incluindo a digitalização e a prevalência da informalidade, e fornecerá opções práticas de redacção e comentários explicativos aos quais as autoridades tributárias poderão recorrer para melhorar tanto as novas convenções como a renegociação de acordos já existentes.

Em última análise, uma política eficaz em matéria de convenções fiscais é um instrumento fundamental para combater a erosão da base tributável e a transferência de lucros em África. É também um teste para verificar se as regras fiscais internacionais podem ser reformuladas de modo a apoiar, em vez de prejudicar, os esforços dos países africanos para mobilizar recursos internos para o seu próprio desenvolvimento. Ao ancorar as negociações de convenções num quadro de políticas claro e ao recorrer a instrumentos como o Acordo-Modelo do ATAF, os países africanos podem passar de meros destinatários das regras a actores que as definem no sistema fiscal global.